本文来自格隆汇专栏：中信债券明明，作者：明明债券研究团队

核心观点

保障性租赁住房建设和占比的提升是“十四五”的重要目标，料将呈加速发展趋势。根据我们的不完全统计，现已公布的十四五期间新增保障性租赁住房计划筹建数超过660万套。我们估计十四五期间全国新增保障性租赁住房将在800-900万套之间，对应的新增建筑面积或在4-4.5亿平方米左右，对应的开发投资将在1.7-1.9万亿左右，预计2022年投资将超过4000亿元，拉动地产投资3个百分点左右。短期看预计十四五期间保障性租赁住房建设的影响力不及棚改，但长期趋势或将持续向上。

十四五规划对保障性租赁住房的重视程度显著提升。国家层面的十四五规划中明确指出我国未来要“有效增加保障性住房供给”。相比之下，十三五的重点更多的是房地产去库存和棚改货币化。《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》发布后，发改委、住建部多次发文，鼓励支持房地产及建筑企业共同推动保障性安居建设。银保监会、央行也多次表态，要加大对长租房市场的金融支持，共同推进REITs试点，为发展保障性租赁住房提供财政和金融支持。

为何大力发展保障性租赁住房？保障性租赁住房能够在一定程度上替代居民对商品房的需求，防止房价上升，符合“房住不炒”的大方向。各城市相应的规划及国家统计局数据显示，常住人口增长压力较大的城市在十四五期间增加保障性租赁住房供给的积极性更高。除此之外，保障性租赁住房更加契合商业化的运作模式，财政能够起到支持作用，且负担相对有限。短期还能起到稳定房地产投资，支撑实体经济需求的作用。

经估算，十四五期间全国新增保障性租赁住房大致为800-900万套，新增建筑面积或在4-4.5亿平方米左右。据我们的不完全统计，十四五期间计划筹建的新增保障性租赁住房数量已经超过660万套。保障性租赁住房以“解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题”为主要目的，已公布计划的省份，十四五期间筹建的新增保障性租赁房数量与十三五期间的常住人口变化存在一定关联。据此估计，全国十四五期间新增保障性租赁住房约将在800-900万套之间。保障性租赁住房以70平方米以下的小户型为主，但各地保障性租赁住房套均面积的分化较大，若按照每套50平方米来大致估算，对应十四五期间的新增建筑面积或在4-4.5亿平方米左右。

预计十四五期间保障性租赁住房将为地产开发投资带来1.7-1.9万亿的增量。保障性租赁住房建设多依靠自有、闲置土地建设，在变更土地属性时也无需缴纳土地出让收入，因此投资得估算主要考虑房屋造价。若十四五期间房屋建造的平均成本假设为4300元/平方米，以此推算十四五期间由保障性租赁住房建设带来的房地产投资增量在1.7-1.9万亿左右。

预计落在2022年的新增投资额将超过4000亿，拉动地产投资上行3个百分点左右。参考目前一些重点城市已披露的2022年保障性租赁住房建设计划，多数城市都希望适当打一些提前量，例如上海市计划在2022年筹建的保障性租赁住房套数占十四五总计划的比例为36%。结合部分重点城市的情况，大致估计2022年全国计划筹建的保障性租赁住房将占到十四五总计划的25%左右，能够为明年的房地产开发投资带来4100-4600亿元增量，拉动增速上行2.8-3.1个百分点。

短期看预计保障性租赁住房影响力不及棚改，但长期趋势或将持续向上。从目前的状况来看，保障性租赁住房现有的计划规模较棚改仍有一定差距。但是，坚持租购并举，解决长期以来困扰我国的房地产问题是较为确定的方向。保障性租赁住房建设对经济的拉动作用并不局限于房地产本身。一方面，保障房能够与配套基础设施的建设紧密联系在一起。另一方面，也能够使大城市吸纳更多的青年人口和新市民，预计对消费和服务业的长期提振是潜移默化的。

正文

保障性租赁住房概述

保障性住房的概念和范围

保障性住房作为住房制度改革的重要内容之一，从设立至今已经过23年的发展。不同于商品化住宅，保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般包括廉租房与公租房、经济适用住房、保障性租赁住房、共有产权房等。

1998年，国务院印发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，首次提出 “建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”的概念，针对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，尝试通过构建多层次保障体系来解决中低收入家庭的住房问题。

2007年，国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，要求加快建立健全“以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难”的政策体系。面对许多既租不上廉租住房，又买不起经济适用房的“夹心层”家庭，2010 年政府开始公共租赁住房试点工作，保障对象直接覆盖城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员。

2014年住房城乡建设部公布了《住房城乡建设部关于做好2014年住房保障工作的通知》，首次提出探索发展共有产权住房，确定以北京、上海为首的6大共有产权住房试点城市。2015年，根据住房城乡建设部《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》的规定，公租房与廉租房正式进入统一管理。2021年，国务院发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，确立了今后我国要以“公租房、保障性租赁住房和共有产权住房”为主体的住房保障体系。

各类房型的保障对象与保障制度规定均有不同。其中公租房主要面向城镇住房条件差且收入困难家庭，并实行实物保障与货币补贴并行政策，实物公租房一般为60平方米以下小房，而货币补贴具体金额则由各市县政府规定；经济适用房面向的群体为中低收入家庭，它们可承受相对市场价较低的购房金额，住房面积则严格控制在中小户型下；保障性租赁住房主要解决以满足条件的新市民、青年人为首的群体住房困难问题，坚持以面积不超过70平方米的小户型，低租金为主；共有产权住房则面向城镇户籍无房且有一定经济承受能力但又买不起商品住房的市民，以套型总建筑面积在90平方米以下的户型为主，由政府与购房人共享产权

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保障性租赁住房将成为十四五的“新宠”

不同于十三五，十四五规划对保障性租赁住房的重视程度显著提升。国家层面，十四五规划中明确指出我国未来要“有效增加保障性住房供给”。各省市的十四五发展规划中也明确指出要加快构建以保障性租赁住房为主体的住房保障体系。相比之下，十三五的重点更多的是房地产去库存和棚改货币化。《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》发布后，各省市相继回应，基本已超量完成2021年保障性租赁住房的筹集建设目标，并将在2022年加快跟进。此外，2021年下半年以来，国家发改委、住建部多次发文，鼓励支持房地产及建筑企业共同推动保障性安居建设，银保监会、央行也多次表态，要加大对长租房市场的金融支持，共同推进REITs试点，为发展保障性租赁住房提供财政和金融支持。

《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》对保障性租赁住房建设提出了更加具体的指导意见。具体包括：推动保障性住房的建设，首先要明确保障对象与标准，并推动建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。此外，在政策支持方面，全面完善土地支持制度，开放放宽保障性租赁住房的土地使用条件，并减少补缴土地价款；对于非居住存量房改建的保障性租赁住房，实行税率优惠；增强银行业及金融机构对保障性租赁住房的信贷力度支持，放宽贷款条件，并允许发行金融债券用于保障性租赁住房建设的资金募集手段。 

为什么要大力发展保障性租赁住房

保障性租赁住房能够在一定程度上替代居民对商品房的需求，防止房价上升，符合“房住不炒”的大方向。近年来，随着城镇化率的提升，劳动力向大城市流入，各大城市尤其是一线城市常住人口激增，导致其住房需求持续增加。但是另一方面，商品房供应不能完全与之匹配，带动房价大幅上涨，房地产领域的金融风险持续累积。而保障性租赁住房的发展恰恰能够起到填补供需缺口，缓释矛盾的作用，以相对较低的成本和价格为住房需求者提供安居之所，遏制房价在资本的炒作下继续上涨。从下图可以发现，常住人口增长压力较大的城市在十四五期间增加保障性租赁住房供给的积极性更高。

保障性租赁住房契合商业化运作，财政也能够起到支持作用，且负担相对有限。保障性租赁住房项目具备商业化运作的条件——信贷政策大力支持，土地成本较低，且未来收益现金流较为稳定。适合作为REITs的底层资产或者实现集体经济组织与房地产商、城投平台的合作运营，不少地区已经在积极探索新的发展模式。预算内资金能够发挥一定的支持作用，一般公共预算中的保障性安居工程支出科目，以及政府性基金中的土地出让收入、保障性安居工程专项债收入，均可以用来支持保障性租赁住房建设。

短期能够稳定房地产投资，支撑实体经济需求。11月当月商品房销售额同比下降16.3%，房地产开发投资同比下降4.3%。房地产市场的巨震较大程度地削弱了今年下半年的内需，是同期经济景气低迷的重要原因之一。未来一段时间，房地产投资的下行是较为确定的趋势，尽管至暗时刻已经过去，但距离地产投资同比转正尚有一段距离，预计要等到明年下半年。在明年上半年适当加快保障性租赁住房的建设，能够很好地弥补上半年房地产投资的“真空期”

保障性租赁住房体量和影响有多大？

据我们从各省、市、自治区的十四五规划以及住建部门发布的相关文件的不完全统计，十四五期间计划筹建的新增保障性租赁住房数量已经超过660万套。

根据人口流动与保障性租赁住房计划之间的关系估算，十四五期间全国新增保障性租赁住房大致为800-900万套。由于保障性租赁住房以“解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题”为主要目的，已公布计划的省份，十四五期间筹建的新增保障性租赁房数量与十三五期间的常住人口变化存在一定关联，比例多在10%到30%之间。剔除北上广深后，这个比例大致为18%。通过这个比例对未公布十四五计划的省份进行估算，最后得到十四五期间全国的新增保障性租赁住房将在800万套左右。这种采取常住人口净增的估计方法会造成一定程度的低估。但是，由于常住人口增量较多的城市绝大多已经公布了其十四五期间的计划，因此低估的程度相对较小。因此，我们认为最终公布的数字可能在800-900万套之间。

十四五期间由保障性租赁住房建设带来的新增建筑面积或在4-4.5亿平方米左右。保障性租赁住房“以建筑面积不超过70平方米的小户型为主”，但不同地区对小户型的定义标准并不完全相同。比如厦门的海西股权投资中心及科技企业孵化基地3号项目以30平方米-45平方米的小户型为主，成都市蜀州兴宇城市建设有限责任公司建设的保障性租赁住房套均面积50平方米左右，西安电子科技大学的单身教师公寓每套建筑面积为60平方米。由于各地保障性租赁住房套均面积的分化较大，也很难给出准确的估计，暂且按照每套50平方米大致估计，对应十四五期间的新增建筑面积或在4-4.5亿平方米左右。

预计对应的十四五期间保障性租赁住房的开发投资将在1.7-1.9万亿。保障性租赁住房建设依靠自有、闲置土地建设，在变更土地属性时无需缴纳土地出让收入，因此保障性租赁住房的投资主要考虑房屋造价。国家统计局数据显示，2020年平均竣工房屋造价为3781元/平方米，若以十三五期间的年化增速来估计房屋造价的涨幅，可以估算出十四五期间房屋的平均成本为4300元/平方米，以此推算十四五期间由保障性租赁住房建设带来的房地产投资增量在1.7-1.9万亿左右。

预计2022年保障性租赁住房投资将超过4000亿元，拉动地产投资3个百分点左右。截至目前，不少重点城市已经披露了2022年的保障性租赁住房建设计划，多数城市都希望适当打一些提前量，2022年的筹建规模超过十四五总规模的1/5。其中，上海市2022年的计划最为积极，最新的计划显示要按照市委提出的“前两年多做一点”的要求，2021年~2022年计划建设筹集24万套，达到一半以上；其中，2022年计划建设筹集17万套以上，占十四五总计划的比例为36%。结合部分重点城市2022年的情况，大致估计2022年全国计划筹建的保障性租赁住房占到十四五总计划的25%左右，为明年的房地产开发投资带来4100-4600亿元增量，拉动增速上行2.8-3.1个百分点。

短期看影响力不及棚改，但长期趋势或将向上。从目前的状况来看，保障性租赁住房现有的计划规模较棚改而言仍有一定差距。但是，坚持租购并举，大力发展保障性租赁住房，解决长期以来困扰我国的房地产问题是确定的方向。考虑到目前保障性租赁住房的建设尚在试点阶段，也不排除在十四五期间加速扩张，以及在更远的未来进一步扩大规模的可能性。

保障性租赁住房建设对经济的拉动作用并不局限于房地产本身。保障性租赁住房建设将与配套基础设施的建设紧密联系在一起。例如，北京市的十四五规划中提到：“研究土地出让收入分配机制，支持集体土地租赁住房项目配套建设市政基础设施。租赁住房、周边配套市政和公共服务设施实施弹性合理配置，实现同步规划、同步建设、同步交用“。除此之外，保障性租赁住房的建设能够使大城市吸纳更多的青年人口和新市民，预计对消费和服务业的长期提振也是潜移默化的。

结论

保障性租赁住房建设和占比的提升是“十四五”的重要目标，料将呈加速发展趋势。根据我们的不完全统计，现已公布的十四五期间新增保障性租赁住房计划筹建数超过660万套。我们估计十四五期间全国新增保障性租赁住房将在800-900万套之间，对应的新增建筑面积或在4-4.5亿平方米左右，对应的开发投资将在1.7-1.9万亿左右，预计2022年投资将超过4000亿元，拉动地产投资3个百分点左右。短期看预计十四五期间保障性租赁住房建设的影响力不及棚改，但长期趋势或将持续向上。