本文來自格隆匯專欄：中國金融四十人論壇，作者：蔡昉

7月20日，中共中央、國務院發佈《關於優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》（以下簡稱《決定》）。

該《決定》指出，取消社會撫養費等制約措施，取消社會撫養費，清理和廢止相關處罰規定。將入户、入學、入職等與個人生育情況全面脱鈎。

此外，《決定》還要求，到2025年，積極生育支持政策體系基本建立，服務管理制度基本完備，優生優育服務水平明顯提高，普惠托育服務體系加快建設，生育、養育、教育成本顯著降低，生育水平適當提高，出生人口性別比趨於正常，人口結構逐步優化，人口素質進一步提升。

中國社科院國家高端智庫首席專家蔡昉指出，第七次人口普查結果顯示，我國人口10年來繼續保持低速增長勢態，同時人口老齡化程度進一步加深，65歲及以上人口1.9億，佔比13.5%。值得注意的是，2020年我國育齡婦女總和生育率為1.3，已經觸及極低生育率水平。

蔡昉指出，中國現在面臨“未富先老”的挑戰：在跨過高收入門檻（人均GDP為12535美元）前後，便提前呈現後人口紅利特徵，即經濟增長減速超過合理的幅度。中國第一次人口轉折點發生在2010年，當時中國勞動年齡人口達到峯值之後便開始負增長，這是個巨大的變化。這一變化已經給中國經濟的供給側帶來衝擊。第二次人口轉折點預計發生在2025年，即總人口達到峯值，這將對需求側帶來衝擊，從而影響中國經濟潛力的長期發展。

應對“未富先老”的挑戰，蔡昉認為，我國應從供需兩側尋找政策着力點：一是提高生產率，穩定製造業比重，讓製造業發展更具包容性，儘可能擴大就業，同時提升社會福利水平，注重對“人”的保障，而非保住“殭屍企業”；二是改善收入分配，通過税收、轉移支付等政府再分配行為縮小收入差距，從而刺激消費需求。

我國人口現狀：老齡化程度繼續加深

總和生育率已經極低

第七次人口普查結果沒有改變我們對人口的預期，跟我們原來想象的現狀和預判的近期變化都是一致的。

第一，中國總人口的數量微漲，與我們原來的預期並沒有太大差別。2019年的總人口數量已經超過14億，到了2020年，總人口達到14.1億，比2010年第六次人口普查增加了7087萬。將這一增長分攤到過去十年中的每一年，對於中國的人口大基數來説，這十年裏每年增加的人口並不算太多。因此，人口確實有所增長，但是增長的幅度並不大。

第二，中國老齡化的程度更加突出，且還在繼續加深。用65歲及以上人口占全國人口的比重作為老齡化的指標，目前中國有1.9億65歲及以上人口，佔到了全部人口的13.5%。這個比例比發達國家低5.9個百分點，但是比其他的欠發達國家高出7.5個百分點，在發展中國家裏算是很高的。從這個意義上可以説，中國還沒有成為發達國家，還是發展中國家，但是老齡化程度已高於發展中國家。所以中國的人口老齡化狀況可以用“未富先老”形容，這是一個很重要的概念，它影響到了中國經濟、社會和養老現狀等各個方面。

圖1可見，近年來中國的老齡化程度提升很快，但還不是最快的，中國老齡化提高最快的階段將是今後的十年、二十年。相反，中國的總人口增長曲線越來越平坦，意味着人口接近於不增長的狀態。

圖1 總人口增長及65歲及以上人口比重

第三，我們看一看中國人口增長的潛力。

一個國家的人口增長有以下幾個原因：首先，有一種增長叫做機械增長，即遷移進來的人口。比如美國有大量的國際移民,可以增加它的人口。但對於中國來説，這個因素基本可以忽略不計。

那麼，中國本土人口的增長就取決於兩個因素，一是人口出生率，二是人口死亡率。中國的死亡率總體上穩定保持較低的水平。一般來説死亡率的下降是人總體健康狀況改善的一個指標。雖然近年來死亡率因老齡化而極小幅提高，但總體仍保持穩定。那麼，在死亡率穩定的情況下，每年的人口增長完全取決於新出生的人口。因此，出生率曲線的形狀和增長率曲線的形狀是一致的，中間差一個死亡率。

在第六次人口普查到第七次人口普查的這十年間，出生率和增長率都迅速下降。無論是看過去十年還是連續看幾十年，出生率和增長率都呈現持續下降的趨勢。最近一年的數字顯示，我們的人口增長率已經接近於零。而人口增長率達到零，就意味着中國人口的總量達到了峯值，那麼人口的負增長也就為期不遠了。

圖2 中國人口出生率、死亡率及自然增長率

此次人口普查結果中最出人意料的是總和生育率這個指標。總和生育率的含義是一個婦女終身生育的孩子數量。中國是一夫一妻制，且結婚率很高，很少有婚外出生的孩子。因此，一個婦女終身生育的數量同時也就意味着一對夫妻終身生育的數量。那麼，對中國來説，總和生育率基本上也可以看成一對夫妻生育幾個孩子。

那麼，什麼叫高生育率，什麼叫低生育率？一對夫妻是兩個人，兩個人必鬚生育兩個孩子才能把自己替代掉，也就意味着長期來看人口不增不減。如果一對夫妻生育孩子的數量少於兩個，最後人口將會負增長。如果多於兩個孩子，人口就可以繼續增長。但考慮到統計上有一些摩擦係數等等，所以人們把替代水平的生育率定義為2.1，而不是2。因此，2.1是一個替代水平，高於2.1即高生育率，低於2.1即低生育率。

過去我們曾經得到過生育率水平很低的數字。2000年第四次人口普查時的總和生育率是1.22。2005年，在兩次人口普查中間有一次小普查，即抽1%的人進行調查，當時得出來的總和生育率是1.34。2010年第六次人口普查時得出的總和生育率更低，僅為1.19。2021年公佈的第七次人口普查得出的總和生育率為1.3。

圖3 總和生育率

我國總和生育率的替代水平固定為2.1，從1992年開始，我國的總和生育率就低於這一水平，進入了低生育水平階段，之後生育率仍在不斷下降。2000年之後，學者估計的生育水平大體在1.4。近年來，根據中國官方提供的信息，聯合國使用的統計數據約為1.7，由此可以認為官方的總和生育率為1.7，可見官方數據與學者研究間有較大差距。

2020年第七次人口普查結果出爐後，我們統一使用的總和生育率為1.3，這個數據反映了什麼呢？我們認為總和生育率在2.1以下反映低生育水平，在1.5以下是很低生育水平，在1.3以下就是極低生育水平，而且一般認為在這個水平上，生育率落入“陷阱”，難以回升。因此，我們從這次人口普查得到的最重要的信息就是我國的生育率極低，這也促使中央在下決心摸清家底之後，對政策做出調整。

中國面臨“未富先老”的挑戰

以上是對我國人口現狀的大體描述。那麼我們為什麼要關心人口問題？過去，很多人關心的是個人、家庭問題。後來，人們越來越關心中國的經濟、社會的養老能力能否承受新的人口形勢。相比而言，大多數老齡化程度高的都是發達國家，而中國卻面臨未富先老的問題，會不會遇到特殊的挑戰？所以我們應該從經濟的角度來認識人口問題。

首先，關注人口問題不是關注人口總量，而是人口結構，主要是人口的年齡結構。因為隨着環保意識提升、技術進步，資源數量可以再生，環境能夠得到改善，可以適應不斷增長的人口數量，所以我們更應該關注人口結構。

人口年齡結構的原理來自於人口回聲效應。（圖4）類似於在一個房間裏吼一聲，聲音打在牆壁上，會以微弱的方式反彈，再打到後面的牆壁上，然後以更微弱的方式再次反彈回來。20世紀50年代，中國在解放之後，經濟恢復，人民生活得到改善，出生人口增多，出現了一個“嬰兒潮”。這些孩子會在20年、40年、60年後，依次成長為勞動力、退休者和高齡老人。儘管期間有些人會夭折，但是嬰兒潮時出現的峯值將在之後的年齡段重新浮現出來。根據這一理論，如果一個國家的生育率始終保持穩定，那麼其年齡結構也將保持不變；但是當生育率下行，就會出現後續乏人的情形，整個國家的年齡結構也將趨於老齡化。

圖4 人口回聲效應

結合人口回聲效應看我國人口和經濟的變化，我們將面臨勞動力供給從豐富到短缺的轉變，經濟增長也可能受到消費需求不足的制約。上世紀80年代到2010年期間，我國勞動年齡人口規模大、增長快、佔比高，同時依賴型的人口少，“生之者重，食之者寡”，生產多於消費，便於積累，有利於經濟增長；2010年之後，勞動年齡人口出現負增長，勞動力不再充足，同時隨着年齡增長，消費能力下降，從需求側制約我國經濟增長。

從全球來看，不同國家的經濟發展階段與人口紅利也具有緊密的關係。世界銀行根據人均GDP把國家分為四組：低收入國家（人均GDP在1000美元以下，例如柬埔寨、海地）、中等偏下收入國家（人均GDP在1000-4000美元之間，例如越南）、中等偏上收入國家（人均GDP在4000-12000美元，例如中國）、高收入國家（人均GDP在12000美元以上，例如美國和歐洲發達國家）。世界銀行進行這個分類是有意義的，因為其職能就是發放貸款，幫助貧窮國家脱貧。因此對於不同收入水平的國家，世界銀行提供的貸款條件也不同。

圖5 按人口紅利分組的GDP增長率

後來，世界銀行認為還有必要把國家按照人口轉變階段分為四組（圖5）。第一個是前人口紅利階段，生育率很高，生育負擔重，但缺少勞動力，還沒有人口紅利。第二個是早期人口紅利階段，很多勞動力成長起來，能帶來一定的人口紅利。第三個是晚期人口紅利階段，人口有些老齡化，但是還有很多勞動年齡人口可以帶來人口紅利。第四個是後人口紅利階段，國家步入老齡化社會，勞動力人口不足。

處於人口轉變不同階段的國家表現出不同的經濟增長速度，一般而言，享受人口紅利的國家能夠增長得更快一些。例如，沒有人口紅利支撐的前人口紅利國家和老齡化的後人口紅利國家經濟增速相對較低；享受人口紅利的早期人口紅利國家和晚期人口紅利國傢俱有較高的增長速度。上世紀八十年代到2010年間，中國享受了人口紅利，經濟增速基本上達到了兩位數的較高水平，而在2012年以後，我們的增速每年都在減慢。

上述兩種分組對應的人均GDP水平高度相關，大體上具有一一對應的關係，即低收入國家對應前人口紅利階段，中等偏下收入國家對應早期人口紅利階段，中等偏上收入國家對應晚期人口紅利階段，高收入國家對應後人口紅利階段。（圖6）

圖6 按人均GDP與按人口紅利的國家分組

具有對應關係

在這兩種分組方式下，中國面臨未富先老的挑戰。中國的人均GDP剛剛超過一萬美元，屬於中等偏上收入國家，同時中國處於晚期人口紅利階段，因為我們仍然享受人口紅利並具有較高的增長速度。但是，由於我們的人口接近零增長、老齡化程度遠高於其它發展中國家，我們的人口紅利可能會更加快速地消失，經濟增長速度會降到高收入國家那樣的較低水平。這時，如果中國的人均收入仍然處於中等偏上的水平，在同樣的增速下，中國將永遠趕不上美國的總量水平，更不用提人均收入水平了，也就永遠無法達成2025年、2035年乃至2049年的發展目標。

所以，我們最重要的是避免兩個分組錯位，避免中國在中等偏上收入水平時就徹底喪失人口紅利。

對中國經濟，不同人會有不同的看法，在嚴肅的學者中有不看好中國或對中國預測錯誤的。其中一個就是美國經濟學家勞倫斯·亨利·薩默斯（Lawrence Henry Summers），他曾擔任過美國財政部部長與哈佛大學的校長，雖然他是美國經濟學家中最優秀的學者之一，但他對中國經濟仍做過一個很愚蠢的預測，即預測中國在2015年經濟增速會降至3%。而2015年後中國的實際經濟增速證明，他的預測是錯誤的。

那麼，薩默斯得出“中國經濟增速會降至3%”這一結論的依據是什麼？他給出的理論是“迴歸均值”。迴歸均值在生物學、統計學以及心理學都有對應的規律體現。比如生物學上，迴歸均值表現為趨中率，即人在遺傳過程中不會朝着一個方向畸形地發展，而是向平均水平靠攏。

薩默斯認為，中國經濟經歷了異常的高速增長後同樣也應迴歸平均水平，即3%的世界平均GDP增速。根據他的預測，中國經濟增速於2015年就要回到3%，但事實上，我國至今也沒回到3%。我們在2011年預測中國的潛在增長率會逐年下降，之後的實際增長速度也和我們的預測基本一致。但這個數值要到2050年才回歸均值，也就是説2050年前中國的經濟增速都高於平均水平，這意味着我們仍然可以趕超。（圖7）

圖7 中國潛在增長率VS世界實際增長率

但所謂的潛在增長率衡量的是可預測的能力。對運動員來説，增長潛力包括身高、體重、基本的運動體能這些要素稟賦以及團隊、科學的訓練方法等，對經濟來説，增長潛力包括資本、勞動、資源、管理水平、以及生產率，這些是可以預測的。

然而需求側的因素則無法預測。中國增長潛力如果能長期發展，還是有可能達到較高的經濟增速。但如果需求側出現了制約，即市場不需要那麼多的生產，那麼經濟增速可能達不到預期的水平。其實總體來看，中央決策層已經看到了這種潛在的危險，所以提出了雙循環的新發展格局，不再依靠外部需求，而是以國內大循環為主體，更加依靠內需來驅動經濟增長。

談到人口對經濟的影響時，在以前的中國，大家從來不關心這個問題，只接受了一點馬爾薩斯或馬寅初的觀點，認為人口過多會造成資源環境容量不足，因而對經濟不利。在這個問題上，我與主流經濟學家有不同的看法。主流經濟學家認為，人口是個慢變量，而經濟問題是快變量。但其實，經濟問題不是快變量，宏觀週期問題才是短期變量，長期經濟問題本身是慢變量。此外，人口問題也不是慢變量。

以日本為例，日本在2009年總人口到達峯值，之後便進入負增長階段，連續十多年每年有幾十萬人口的絕對減少。從2015年到2019年短短四年間，日本的老齡人口就在迅速地增加，人口結構向高齡迅速地移動。（圖8）

圖8 日本人口負增長後老齡化進程加快

由此可得出兩個結論：

第一，人口的方向性變化是一個巨大的變化。每年人口的增長或減少都是千分之零點幾個百分點，看上去變化並不多。但從人口的正增長到負增長，這樣的變化是巨大的。2010年中國勞動年齡人口達到峯值，之後便開始負增長，這是個巨大的變化。2012年後，我們的經濟增長便一直減速到今天。

第二，短短几年之間人口結構可以產生巨大的不同。人口總體規模越大，不同也就越明顯，日本就是一例。

中國兩次人口轉折點及其對經濟的衝擊

接下來，我們來看一看人口對中國經濟產生的影響。

首先，中國人口經歷了第一個轉折點並即將經歷第二個轉折點。第一個轉折點是15歲到59歲的勞動年齡人口在2010年達到峯值，之後便開始負增長。這個轉變已經給中國經濟的供給側帶來了衝擊。（圖9）

圖9 兩次人口轉折點

第二個轉折點預計在2025年到達。我的保守估計是，第二個轉折點在2025年到2030年間到達。但從最新的人口數據來看，第二個轉折點在2025年就會達到，即總人口達到峯值，之後便開始負增長。

這一次的轉變會給需求側帶來一些原先沒有預料到的衝擊。我們現在關注的問題是，這個需求側的衝擊是否會提前到來。因為世界經濟史上，經常會出現週期性的衝擊，比如金融危機或新冠疫情，從而讓長期的經濟趨勢提前到來的現象。當前，雖然中國遭受的疫情衝擊不那麼顯著，一年就結束了，但整個世界經濟短期內難以恢復，這可能會讓第二個人口轉折點帶來的需求側衝擊提前發生。

在第一個轉折點是勞動年齡人口峯值，在這個峯值上發生了勞動力短缺。勞動年齡人口增長緩慢將導致新成長勞動力減少，在大力發展教育工作的影響下，每一代新成長勞動力的人力資本素質都高於上一代，因此，隨着新成長勞動力減少，勞動力整體素質的改善速度也會放緩。勞動力短缺意味着企業要用資本替代勞動，用機器替代活人，這個替代過程使資本有機構成上升過快，會帶來資本投資的報酬遞減。同時，新成長勞動力減少，農村勞動力向外轉移的規模和速度也會下降，過去的大規模轉移使大量勞動力從生產率低的部門轉向生產率高的部門，從農業產業轉向非農產業，但現在這個轉移速度放慢了，資源重新配置的速度也放慢了，進而生產率提高的速度也會放慢。所有這些影響因素彙總在一個模型中，其結果就是經濟的潛在增長率下降。

我們曾經做過我國經濟潛在增長率的預測，預測值從2010年起持續下降，目前來看實際經濟增長速度與我們的預測高度一致（圖10）。一方面説明我們對潛在增長率的估算是正確的，另一方面也説明中國實現了潛在增長率，沒有受到需求側的制約。當前的問題是，未來需求側是否會對經濟發展形成制約？如果潛在增長率在下降過程中，出現需求側的制約，實際增長率就可能會無法達到潛在增長率。

圖10 勞動人口負增長後潛在增長率下降

到2025年，隨着總人口越來越接近峯值和勞動人口負增長，需求側會發生哪些變化？從需求來源的“三架馬車”——出口、投資和消費來看這個問題。

從出口需求看，製造業競爭力下降，出口就會下降。人口越來越少也意味着人口越來越老，勞動力不足的情況會進一步加劇，工資上漲也會進一步加快。體現在製造業方面，就是勞動力成本的比較優勢喪失。2010年後，我國勞動力成本提高，已經不能和越南、印度、柬埔寨競爭，但仍然低於一些中東歐國家，如捷克和匈牙利等。但假如勞動力成本進一步提高，會有更多的國家比我國競爭力更強，也許會出現我國讓位於墨西哥和巴西等國的情況。這就意味着，我國的製造業比較優勢將會消失，出口競爭力也會隨之下降。從圖11中可以看出，我國製造業的比較優勢指數自2012年起開始下降，雖然目前這一指數還高於美國，但我們不能和美國作比較，而要和其它發展中國家相比。

圖11 製造業顯示性比較優勢指數

同時，我國製造業比重也在大幅度下降。從圖11中可以看出，在過去十幾年裏，製造業佔GDP的比重下降了大約十個百分點。這也是為什麼十九大和十九屆五中全會都特別強調要穩定製造業，穩定實體經濟的原因之一。

從投資需求看，我國投資的增長率同樣從2010年起持續下降（圖12）。經濟增長速度總體放慢、比較優勢減弱、派生基礎設施需求不足，以及投資拉動型增長模式轉變，都削弱了國內的投資需求。

圖12 投資率國際比較

更重要的一方面是消費需求。我們在全國的主要城市做了一個家庭調查，橫座標是年齡（從0-100），縱座標分別是就業收入和消費支出。從圖13可以看出，勞動收入是在每個人一生中的特定時期，也就是20-60歲之間發生的，在沒進入勞動力市場前和退出勞動力市場後都沒有勞動收入，形成倒U字型曲線；而消費支出貫穿人的整個一生。這也就意味着，人口就是消費者，人口增長消費就增長，人口停滯消費就停滯，在其它條件不變的情況下，人口負增長，消費也會負增長。

圖13 分年齡勞動收入和消費支出

進一步地，通過觀察三個年齡段：青少年年齡段，勞動年齡段和退休年齡段，可以發現一個很重要的特點：還沒有勞動收入的青少年消費是比較高的，也是生命週期中消費最高的一個年齡段。這是少子化稀缺規律和三育成本高決定的。雖然這一羣體消費支出高，但他們所佔的人口比重卻越來越低，因此他們不能決定總消費水平。

勞動年齡段處於掙錢的時期，但消費並不高，甚至逐年下降。其原因是雙重的：一方面，所有社會保障的繳費負擔都在這一羣體身上，擠出了相當大的一部分消費；另一方面的原因可以稱之為“現收現付悖論”。“現收現付”的意思是當前就業人口繳的養老保險費，國家直接支付了給現在退休的人，但等這批年輕人退休後，需要更為年輕的一代人繳費來養活。其悖論體現在，當前的人口撫養比在一代人老去後會發生改變，未必有那麼多人能夠支持這一代的養老金支付。無論是否讀過薩繆爾森的經濟學，每個人心裏都會有一筆賬，會從我們的經濟行為中表現出來——勞動年齡段的人在繳納了各種費用後，還會進行一些強制性和預防性的儲蓄，未雨綢繆，甚至還要到自己不熟悉的領域做投資，買理財產品，被別人騙，這就是一部分人的命運。

到了老年時期，撇開醫療費用等硬性支出，他們的消費會進一步下降。原因很簡單：第一，養老金沒有工資高，很多老年人還沒有被養老金覆蓋，並且儘管我國養老保險制度已經覆蓋超過10億的城鄉居民，其中至少有一半人加入的是城鄉居民養老保險，而城鄉居民養老保險在2019年每人每月平均支出僅100多元，因此他們的消費力自然不足。第二，這一羣體消費傾向也不高，手裏的錢更傾向於儲蓄，一方面他們為自己養老所用，另一方面還要替兒孫着想，因此，多因素導致了老年人的消費力和消費傾向均低。

以上因素決定了隨着老齡化人口越來越多，消費能力和消費傾向也就越來越低，消費傾向越來越低，這是人口老齡化必然遇到的一個明顯問題。因此從出口、投資、消費三架馬車來看，需求都是隨着人口老齡化而逐漸下降的，這就意味着，需求側的制約影響經濟增長已經開始發生了。

發達國家老齡化的前車之鑑

目前我們老齡化帶來的不確定影響的結果是什麼，但是可以看看經歷過這一階段的發達國家的教訓。

如圖14所示，藍色曲線代表發達國家，橙色曲線代表不包含中國的其他發展中國家，灰色曲線代表中國。目前看，我國的人口老齡化水平處於發達國家和發展中國家之間，大約在10-20年後，我國的老齡化水平會逐漸接近甚至超過高收入國家的水平，但人均收入還沒有達到高收入國家的平均水平，這説明“未富先老”的特徵會在很長時間內保留，即便未來我們“富”了，也並不意味着我們就不是“未富先老”，因為“富”還有“更富”和“不那麼富”的差別。

因此，發達國家永遠處在“先富先老”的位置，而我國在很長時間內都會處在“未富先老”或者“不那麼富，但是很老”的狀態中。我們的老齡化程度會超過發達國家，但人均GDP不會超過發達國家的水平。這就是我國所遭遇的挑戰，既有一般性的老齡化挑戰，也有特殊性的“未富先老”的挑戰。

圖14 各個國家老齡化對比

在發達國家人口老齡化的案例中，最典型的就是日本。我喜歡以日本舉例，因為中國正在經歷的過程日本都經歷過，日本在不同階段遭遇的困難，中國在未來也可能面臨。

日本在1960年經歷了劉易斯轉折點，簡單來説就是，勞動力短缺、工資上漲；中國在2004年經歷同一個轉折點，以民工荒為特徵，此後勞動力成本不斷上漲。20世紀90年代初期，日本經歷了第一個人口轉折點，即勞動年齡人口達到峯值並開始負增長，這一階段對應於中國的2010年。日本的第二個人口轉折點在2010年，即總人口達到峯值後進入負增長，這一階段將對應於中國的2025年。

總體來看，日本從20世紀60年代之後，人口增速就在不斷下降。日本的潛在經濟增長率也在逐漸下降，目前為0.8%，非常低，實際增長率也在同步下降（圖15）。值得注意的是，在相當多的年份中，特別是在人口達到負增長前後，日本的實際增長率低於潛在增長率，出現負的增長缺口。這意味着在經濟潛在增長能力已經很低的情況下，實際增速還達不到應有水平，增速之低可想而知

圖15  日本人口淨增長、實際與潛在經濟增長率

發達國家面臨從老齡化到“長期停滯”的挑戰。“長期停滯”的特點可以概括為“三低兩高”：第一，低通貨膨脹率（或通縮）；第二，低長期利率（過度儲蓄）；第三，低經濟增長率（增長潛力），包括低潛在增長率、低實際增長率，經常出現負增長缺口。兩高就是高齡化和高負債。

日本是由人口老齡化制約經濟增長，甚至導致經濟陷入“長期停滯”狀態的典型案例，以上特點全都具備。現在其他發達國家，包括美國、歐洲也越來越多地呈現出類似特徵，國際上稱之為發達經濟體的“日本化”。“日本化”歸根結底是人口老齡化帶來的問題。

過去美國對自己的人口形勢和經濟增長持樂觀態度。但在2019年10月，美國前財政部長勞倫斯·薩默斯（Larry Summers）做出警吿，認為美國距離日本化、距離零利率甚至更糟的情況，只差一次嚴重的經濟衰退。被他不幸言中，幾個月之後，新冠肺炎疫情暴發，“一次嚴重的經濟衰退”發生了，2020年3月，美國聯邦基金利率迅速下調至接近於零。

圖16 美國聯邦基準利率

中國則面臨“未富先老”的重大挑戰，同時要防止“未富先老”演化為“未富先滯”。黨的十九屆五中全會確定了兩個重要的目標，一個目標是在2025年，即到“十四五”末達到現行的高收入國家標準，也就是人均GDP超過1.25萬美元。第二個目標是到2035年基本實現社會主義現代化，人均國內生產總值達到中等發達國家水平，測算結果約為2.3萬美元。據此測算，到2030年左右，中國經濟總量需要超過美國，否則將難以達成上述目標。

一些人認為受人口紅利消退的影響，中國經濟總量可能永遠無法超過美國。他們認為，不利條件在於中國的總和生育率低於美國。同時，中國沒有移民政策，而特朗普下台後，美國的移民政策在逐漸恢復。因此，預計未來美國勞動力增長為正，中國勞動力增長為負。勞動增長率是影響經濟增長的重要因素。因此，中國的經濟增長速度會迅速滑落到與美國相當的水平，考慮到美國人均GDP約為中國的6倍，這意味着中國的經濟總量永遠無法趕超美國。 

為了驗證這種“臆想”是否正確，可以把中國、美國、日本三國的經濟增長情況放在一起考察（圖17）。可以看到，20世紀90年代之前，日本經濟總量同美國的差距在快速收窄，1995年日本GDP達到最接近美國的水平，但此後日本的平均經濟增長率大多在1%以下，經濟總量不再增長，跟美國的差距逐漸拉大。

中國經濟起步較晚，在90年代中期以後經濟規模開始向日本靠攏，2010年超過日本並迅速跟日本拉開差距，目前中國的經濟規模已經是日本的1.5-2倍。而在2008年全球金融危機之後，甚至在中國勞動年齡人口進入負增長之後，中國同美國的差距仍在縮小。

圖17 中國、美國、日本GDP

應對未富先老：從供需兩側尋找政策着力點

下一個人口轉折點會迎來怎樣的命運？隨着2025年越來越近，中國總人口越來越趨近於負增長，當前拉動經濟增長的“三駕馬車”非常疲弱，需求側的制約越來越成為影響經濟增長的主要因素。我國會否像日本一樣陷入長期停滯，是當前需要關注的重要問題。應該從供給和需求兩側進行一系列政策部署，以避免遭遇類似困境。

首先，中國是否有可能提高生育率？如圖18，紅線是2.1的世代更替水平，生育率在這一水平，可以保持一個國家的人口可持續，2.1以上對應高生育率，以下對應低生育率。很多國家實際生育水平遠高於2.1，如一些非洲國家總和生育率高達5-7，也有很多國家已經降到2.1以下，包括中國已經降到1.3。對各個國家來説，生育率下降都是必然趨勢，還會繼續下降。

圖18 多國總和生育率實際水平和意願水平

《柳葉刀》雜誌2020年刊登的一篇文章認為，生育率下降主要有兩個因素，一是婦女受教育程度的提高，二是避孕藥品用具的可得性提高，而這兩個因素都是社會進步的標誌，不可逆轉。關鍵在於如何讓已經降至2.1以下的生育率儘可能靠近2.1.我認為是有希望的。因為2.1不僅反映處於更替水平的總和生育率，同時也反映了人們的生育意願。

全球生育意願仍接近2.1，從高趨近不可逆，從低趨近取決社會福利水平，主要體現在“三育成本”上。

聯合國的調查發現，無論是在總和生育率很低的北歐，還是在總和生育率很高的非洲國家，受訪者最理想的孩子數量都是2個。然而在非洲，由於缺乏避孕藥具、婦女缺少就業機會和受教育機會等因素，導致現實中生育水平較高。而在一些發達國家，較高的生活壓力和更自由的婚姻選擇等因素導致生育水平較低。

基於此，要讓生育率迴歸到2.1，必須解決制約生育的因素。黨的十九屆五中全會提出降低三育成本，即生育、養育、教育成本，準確地抓住瞭解決問題的要點。三育成本包含的範圍是廣泛而關鍵的，解決人口問題並不僅僅是允許生育幾個孩子的問題，關鍵要出台讓人們生得起、願意生的配套政策。

但無論如何，生育率下降是一個長期趨勢。根據國際經驗，生育率即便回升也幾乎不可能回到2.1的水平。因此，經濟問題還要通過經濟手段來解決。

第一，要提高生產率。目前，我們應對比較優勢喪失的辦法之一是政府的大規模刺激——政府採用寬鬆的貨幣政策，向市場輸入大量貨幣，使得企業能夠比較容易地獲得貸款，進而用機器替代勞動。這個辦法看上去似乎可行，但當這一替代過程過快發生時，資本勞動比會上升，而資本回報率將下降，導致生產率和競爭力無法提高。因此，這種策略是沒有可持續性的。日本也曾遭遇過同樣的問題。

這種情況從製造業就可見一斑：製造業的就業在下降，但其增加值和投資仍在增長，這説明製造業出現了勞動力的萎縮。這些減少的勞動力到哪裏去了？從各產業整體情況來看，第一產業的勞動力數量始終在下降，這説明農業部門對勞動力的需求正在減少；過去勞動力增加最快的第二產業，近年來勞動力數量也在下降，減少的那部分勞動力都投入了第三產業。在數值上，第二產業的勞動生產率遠高於第三產業。如今勞動力正從第二產業向第三產業轉移，換言之，正從生產率高的部門向生產率低的部門逆向配置，這將導致總體生產率的下降。很多研究人員的估算結果也顯示，近年來我國的總和生產率正在下降。

圖19 製造業投資、就業、增加值

當我們的勞動力逐漸喪失競爭力，當我國的人口紅利開始消失，我們唯一可以依靠的便是提高生產率。這些限制生產率提高的問題，都是制約我們經濟增長的重要因素。

圖20 各產業勞動力數量與勞動生產率

隨着人均收入水平的增長，製造業比重確實存在着先上升後下降的趨勢，但一般情況下，其只有在人均GDP達到兩萬美元后才會開始下降。而2006年我國這一比重開始下降時，我國人均GDP只有三千美元。我國製造業比重下降的發生遠早於一般水平，這幾乎是不可接受的。因此，必須要穩定製造業比重。

要通過健康發展的方式實現穩定製造業比重的目標。首先，製造業的發展要具備包容性，要儘可能地擴大就業、讓居民分享經濟增長的成果。其次，製造業的發展要依靠新動能。當人口紅利消失，我們必須通過提高生產力來維持發展。

從過去的“效率優先”，到“兼顧公平”，再到後來的“公平與效率並重”，我們在考慮發展問題時往往把公平和效率作為此消彼長、不可兼得、需要在政策中進行權衡的兩個目標。然而，我們可以參考一些福利國家的經驗，如被稱為“發達國家俱樂部”的經合組織（OECD）各成員國的發展狀況。與我們過去設想的“高社會福利會降低人們的勞動積極性”不同，在這些國家中，勞均GDP與社會支出佔GDP比重呈現高度正相關，即社會福利水平越高，勞動生產率越高。由此，我們需要對福利國家產生新的認識，對“北歐模式”進行重新思考。

圖21 OECD國家勞動生產率

與社會福利支出水平呈正相關

在我國，當部分企業喪失比較優勢，陷入經營困難、生產率低下的問題時，往往以“穩定就業率”為藉口逃避破產、拒絕退出市場。而政府為了保就業率、保GDP水平和保財政收入，在國家實行寬鬆的宏觀經濟政策時，便儘可能地出面為這些企業提供保障，向其發放貸款，使其用機器替代勞動、提高資本勞動比，期待通過提高企業的勞動生產率使其重獲生命力。然而，這一行為事實上的結果是，生產率低的部門得以繼續留在市場中，甚至許多“殭屍企業”都得以持續生存並佔據社會資源。總體來看，這導致勞動生產率和全要素生產率都在下降，但“保障就業”為這一現象提供了足夠好的藉口。

提高社會福利水平，就意味着我們不再專注於保障就業崗位，不再專注於為企業和產業提供保護。我們要保障的是“人”本身，因為人本身才是最重要的。為了實現這個目的，不需要依靠企業來提供保障，而要在社會層面為人民的生活充分“兜底”。我們越接近這個目標，就越不需要以“保就業”為理由支持落後企業。這樣反而可以激發出優勝劣汰的市場競爭——這是生產率提高的唯一來源。

瑞典、芬蘭等北歐的高福利國家，實行着“從搖籃到墳墓”的全民福利政策。與此同時，這些國家通常在創新力和競爭力方面也處於世界前列，例如芬蘭多年來在全球創新力和競爭力方面佔據第一位，正印證了這個規律。如今中國也進入了相應的發展階段，應該開始構建自己的福利國家體系。

第二，要改善收入分配。當收入水平一定時，分配方式決定了消費能力。收入差距大，意味着富人獲得的收入份額更高，而富人的邊際消費傾向通常低於窮人。所以，收入差距越大，消費越受制約，人民消費能力越弱。因此，改善收入分配是刺激國內需求的一個重要政策途徑。

0.4是基尼係數的重要分界線，基尼係數高於0.4意味着收入差距較大，低於0.4才算收入均等。無論是基尼係數還是城鄉收入差距，都顯示近年來我國收入分配正在得到改善。但我國的基尼係數在離0.4還有很大距離時就難以繼續下降了，這意味着僅靠初次分配是無法從根本上改善收入分配的。

圖22 我國收入分配情況

著有《21世紀資本論》的法國經濟學家托馬斯·皮凱蒂（Thomas Piketty）提出過一個著名的公式：R>G，即資本收益永遠大於國民收入的增長。這是已被長期歷史數據證明的經濟規律。因此，這個格局無法通過市場的初次分配改變，只能依靠政府的再分配。

可以觀察到，OECD中的發達國家在進行再分配前，基尼係數也都在0.4之上，有的甚至超過了0.5。而經過税收和轉移支付等再分配後，它們都降低到了0.4以下。所以，一些國家收入分配狀況較好、基尼係數較低，都是再分配而不是初次分配的結果。因此，要縮小收入差距，從根本上需要依靠政府的再分配行為。

圖23 部分OECD國家收入再分配前後的基尼係數

最後來談一談，為什麼説中國到了需要加快福利國家建設的階段。

觀察世界各國情況可知，在人均GDP1萬-2.5萬美元的區間中，社會福利水平（政府支出佔GDP比重）快速增長，約從26%提高到36%。一般而言，一個國家的政府支出佔比達到36%時，就有條件成為“福利國家”。

圖24 各國政府支出佔GDP比率與人均GDP水平的關係

要建設福利國家，就必須把握住這短短十個百分點的關鍵區間。中國目前人均GDP剛剛超過一萬美元，預計在2035年之前接近兩萬三千美元，恰好符合這一區間的範圍。所以，此時我們正需要大幅度提高社會福利支出，實現福利國家建設。

中國特色的福利國家建設並不能被簡單地概括為“從搖籃到墳墓”，但這個説法形象地説明了社會福利要覆蓋一個公民的全生命週期。我們提出了七個“有所”，即“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”，其實也是要照顧到每個公民的全生命週期。將覆蓋公民全生命週期的基本公共服務確定為國家的法律和政策，盡力而為、量力而行地付諸實行，這就是福利國家建設。一旦我們做到了這一點，人民便可以拋卻後顧之憂，依據收入的增長進行消費，國內大循環的問題也可得到解決，從而避免中國經濟增長受到需求側制約。

現在已經到了需要改變觀念的時候。過去我們常認為“福利國家”是一個貶義詞，其實不然，任何國家在實現現代化的過程中都不能迴避建設福利國家的問題。這個概念的污名化來源於部分國家的錯誤實踐，例如拉美一些國家曾高呼“福利國家”的口號，但其建設福利國家的嘗試最終宣吿失敗。事實上，它們的災難並不來自這個口號本身，而是因為它們沒有能力將福利國家的“蛋糕”做大。

總而言之，對我國而言，考慮從建設福利國家入手是有其道理的：社會保障越完善，生產效率越高，經濟增長才越有保障。