本文來自格隆匯專欄：興業研究，作者：張文達，魯政委

6月26日，中共中央、國務院作出《關於優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》（以下簡稱“決定”）。決定明確提出實施三孩生育政策及配套支持措施以優化人口結構、應對老齡化挑戰。

從七普數據來看，我國已接近“中等老齡化”社會水平，並且仍在持續加深。此外，當前居民婚育意願降低，進一步加劇了人口結構壓力。

本次生育政策出台是為了推動居民生育意願回升。在政策內容上，主要針對經濟負擔、子女照料、女性對職業發展的擔憂等生育制約因素展開。

在子女看護上，通過財政、金融、土地政策的配套支持，鼓勵多渠道多主體建立嬰幼兒托育機構；完善推廣中小學生課後、暑期托育服務。

在經濟支持上，取消社會撫養費；完善落實生育保障政策；税收、住房等支持政策根據未成年子女養育壓力不同而有所傾斜；積極推進教育公平，整治校外培訓機構。

在保障女性就業方面，促進婦女平等就業；為女性提供育後再就業培訓；鼓勵企業靈活彈性工作制度等。

近年來，我國勞動力人口數量持續下降，人口老齡化問題持續加深，“未富先老”問題成為中國經濟發展的達摩克利斯之劍。為了促進人口結構優化改善，2021年5月31日，中共中央政治局審議了《關於優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，並於6月26日通過了這一決定。決定明確提出，“進一步適應人口形勢新變化和推動高質量發展新要求，實施三孩生育政策及配套支持措施”。

三孩生育政策的意義

當前，我國已接近“中度老齡化”社會。根據聯合國的劃分標準，65歲以上人口超過14%則定義為“中度老齡化”社會。2020年，我國60歲及以上人口比例為18.7%，65歲及以上人口的比例為13.5%，已接近這一標準。

後續，我國社會老齡化進程壓力或持續提升。2019年我國人口抽樣調查的數據顯示，我國45-54歲、55-64歲羣體佔總人口比重約為13.1%和16.1%，均高於65歲及以上人羣比重。隨着時間推移，未來20年這部分人口將逐漸邁向老齡階段，我國老齡化的壓力將繼續上升。此時，推動三孩政策的落地無疑有着重要的現實意義。

居民生育意願偏低

而老齡人口在不斷增加的同時，我國近年來居民生育意願穩定在1.7左右，持續低於2.1的更替水平。而根據國家統計局局長寧吉喆披露的數據，2020年，我國育齡婦女總和生育率進一步降至了1.3的較低水平[1]。

我國近年來持續攀升的教育、住房成本，以及崇尚自由獨立的社會氛圍，是我國居民生育意願乃至結婚意願下行的重要原因。當前，七普數據顯示，我國家庭户户均人口較六普時期下降了0.48人至2.62人。原子化社會模式加強，折射出當前居民婚育觀念的改變。

因此，我們急需推動實施三孩生育政策及配套支持措施，通過政策支持來提高居民生育意願，改善總和生育率下降趨勢；進而保證人口和勞動力規模適度，應對人口老齡化挑戰同時，推動經濟持續發展。

三孩生育政策的內容

子女看護

兒童成長過程中，往往需要花費大量的時間看護照管。而當前高昂的生活成本、自身事業發展的壓力下，居民往往無法抽身照看。在當前優生優育的生育理念下，居民往往選擇減少或者暫緩生育。因此，政策亦針對居民子女成長不同階段的看護做出具體的安排。

（1）嬰幼兒時期託管

決定中明確提到：“將嬰幼兒照護服務納入經濟社會發展規劃，強化政策引導，通過完善土地、住房、財政、金融、人才等支持政策，引導社會力量積極參與…大力發展多種形式的普惠服務。”

事實上，自2017年黨的十九大報吿提出“幼有所育”的概念之後，我國便陸續出台了一系列支持規範嬰幼兒托育機構發展的相關政策。除了明確機構相關標準，提高托育機構的服務水平之外，許多政策還從財政獎補、土地規劃、税收優惠等多個層面給予了明確，以財政資金撬動各方進行嬰幼兒托育機構的投資。

決定中提出了多主體的普惠托育服務發展形式，這其實也在此前的相關文件中有所體現：

• 政府： 推動建設方便可及、價格可接受、質量有保障的托育服務機構；

• 用人單位： 支持有條件企業為職工提供托育服務；鼓勵國有企業等主體積極參與各級政府推動的普惠托育服務體系建設；

• 社區： 加強社區托育服務設施建設，完善嬰幼兒活動場所和服務設施；

• 家庭： 制定家庭托育點管理辦法，支持隔代照料、家庭互助等模式；

• 家政企業： 支持家政企業擴大育兒服務；

• 幼兒園： 鼓勵和支持有條件的幼兒園招收2至3歲幼兒。

十四五規劃《綱要》中明確提出，“十四五”時期提出每千人口擁有3歲以下嬰幼兒託位數要從目前的1.8個提高到2025年的4.5個。這意味着未來5年，我國嬰幼兒託位數平均增速將超過20.0%。

（2）中小學生課後託管

中小學生放學之後的課後時間、暑期時間，往往無法與居民上班時間匹配，增加了家長照看的經濟成本、時間成本，也增加了管理的難度。2021年以來，教育部陸續出台了多項規定，從政策上支持學校為學生放學課後、暑期提供託管服務。

2021年7月8日，教育部發布了《關於支持探索開展暑期託管服務的通知》，鼓勵學校積極承擔、老師志願參加、學生自願參加的暑期託管服務模式，建議公益普惠原則，拓寬資源渠道，為中小學生合理安排服務內容。

2021年7月13日，教育部召開的新聞通氣會上，教育部基礎教育司明確提出到今年秋季開學後要在全國推行課後服務“5+2”模式，即學校每週5天都要開展課後服務，每天至少開展2小時，結束時間要與當地正常下班時間相銜接。要求確保實現義務教育學校全覆蓋。

經濟支持

針對子女撫育的經濟壓力，決定亦從多個方面給予了政策支持和保障，以期提高居民的生育意願。

在出生階段， 決定明確：“取消社會撫養費，清理和廢止相關處罰規定。將入户、入學、入職等與個人生育情況全面脱鈎。”

在生育階段， “完善生育休假與生育保險制度。嚴格落實產假、哺乳假等制度。支持有條件的地方開展父母育兒假試點，健全假期用工成本分擔機制。繼續做好生育保險對參保女職工生育醫療費用、生育津貼待遇等的保障，做好城鄉居民醫保參保人生育醫療費用保障，減輕生育醫療費用負擔。”讓父母可以充分享受生育保險的保障機制，降低居民生育費用。

在養育階段， “加強税收、住房等支持政策。”在政策優惠方面，向擁有小孩的家庭傾斜。在税收方面，研究推動“將3歲以下嬰幼兒照護費用納入個人所得税專項附加扣除”；在住房方面，配租公租房時，向符合住房保障且擁有未成年子女家庭給予適當照顧，允許各地政府根據未成年子女養育負擔細化差異化租賃和購房優惠政策。

在教育階段， “推進教育公平與優質教育資源供給。”2021年以來，政府積極地整頓校外培訓機構、通過制度設計降低學區房熱度、教育資源向中西部、鄉村地區傾斜。背後都體現了教育公平的理念。教育公平的推進，除了抑制校外培訓需求外，更需要推進校內教育質量的提升。

保障女性就業的合法權益

用人單位考慮到女性生育期間身體因素導致工作強度下降以及產前產後期間休假的用工成本，往往存在着對女性的就業歧視。這亦使得許多女性出於就業方面的考慮，而暫緩甚至拒絕生育。因此，決定明確提出要保障女性就業的合法權益。

• 規範機關、企事業等用人單位招錄、招聘行為，促進婦女平等就業；

• 定期開展女職工生育權益保障專項督查；

• 為因生育中斷就業的女性提供再就業培訓公共服務；

• 將生育友好作為用人單位承擔社會責任的重要方面，包括協商確定有利於照顧嬰幼兒的靈活休假和彈性工作方式等。

在上述政策之外，決定還從“出生一件事”聯辦、規範應用人類輔助生殖技術、孕婦產前風險篩查、新生兒及兒童保健診療、發展乳粉奶業、動畫設計製造配套產業等方面進行了細緻的部署安排。政策內容涵蓋了產前、產後、撫養、教育、醫療、住房等方方面面。既體現了政策的細緻全面，亦體現了中央推動生育的決心。

上述措施相互支持，共成體系。同時，生育政策的推進除了各地政府之外，還需要用人單位、社區、家庭、托育機構、學校等多個主體共同推進。這也對後續的政策落地提出了更高的要求。我們也期待後續更多細化政策的落地，真正提升我國居民的生育意願，為居民生育減負。